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14年,基层的变与不变
2019-11-08 12:35:46 来源:四川在线 编辑:邓强
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文 本刊记者 冯彬
一篇稿子被多方认可,是编辑记者最大的成就感源泉,要是再得到上级关注,最终推动政策落地或者改革,则更有一份作为社会进步推动者的自豪。
2005年,本刊在第6期推出专题报道《基层干部,您在乡村还好吗?》,受到中央政策研究室关注,时任中央政治局委员、中央书记处书记,中央组织部部长贺国强批示,“在关心爱护基层干部问题上,组织部门更应多一些理解、多一些支持、多解决一些困难,交办一些实事。”
当时的主创者回忆,这组策划颇为烧脑。仅大标题就有几种备选,如直白式的《请关心爱护基层干部》、偏文艺风的《基层干部的酸甜苦辣》等等。最终,我们选取了温情问候式的表达来体现温度和人文关怀。
此后,我们对基层的关注更频繁、更深入,除了单篇报道,重磅策划也从未缺席,2009年推出《虚弱的乡镇》,2017年聚焦《乡镇缺人?》,14年间,三个专题报道,见证并有幸推动着基层治理的发展。
在杂志社阅览室里,我找到当年的刊物合订本,暗红色壳子上的“廉政瞭望”已经有些褪色,翻开三指厚的书刊,一股陈年旧纸的味道散发出来,但当年的报道在今天看来,依然鲜活。
不变的是忙碌和缺人
忙,一直是基层干部的关键字。2005年,我们找到一名镇党委书记当了整天的“跟班”,这一天下来,洽谈引进养殖项目,开会强调抗旱和放水灌溉时间,接待专家考察,不时还有干部来反映情况……用一句话形容这种状态就是——“上面分系统,下面当总统”。
这样的状态与市县条块分割不无关系,在《虚弱的乡镇》中,乡镇干部何春燕告诉记者,“衙门”“婆婆”和“菩萨”过多,乡镇对哪尊“神”都得罪不起,因为各种考核都要与评优、奖惩挂钩,乡镇只能硬着头皮完成难以完成的任务。面对强大的考核压力,违规、违法、造假、越权在所难免。
《乡镇缺人?》推出时,正值国家的惠农力度加大,基层治理的规范性进一步提高。我们再次兵分几路采访调查,发现“文山会海”问题越来越凸显。一名乡长统计,2016年自己收到过1762份文件,也就是说,上级机关每天通过书面形式交代要做5件事,这还不包括那些领导打电话安排的工作。
事情多、人手少,是基层面临的困境,更现实的问题是,鲜有年轻人愿意来到这里。早年间,不少大学毕业生分配到基层,却忍受不了艰苦的环境和微薄的待遇,一年半载之后都纷纷“跳槽”。
由此带来的问题是,基层干部年龄断层严重,《虚弱的乡镇》采访过程中,我们统计了走访的10余个乡镇,乡镇干部在40岁以上的基本占40%以上,少数已经超过一半。报道推出后,何春燕给记者打来电话,一定要寄一箱当地种的水果,说县领导看到了杂志,已经打了包票,增加干部下派力度。而在近千公里以外,河南省在随后一年启动了“选派优秀机关干部到农村担任村党支部第一书记”。2015年4月,这项工作在全国推开,中央印发《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》,其中明确,选派第一书记的重点范围,是党组织软弱涣散村和建档立卡贫困村,要做到全覆盖。
2017年,基层缺人问题有所改善,不过新情况又随之而来。一边是乡镇干部诉苦,基层工作繁重,要求不断提高,几乎已到无人可用的局面,而有的乡镇还存在超编的情况。随着干部年龄老化、知识老化,加之上级单位抽调、领导班子和年轻干部流动过快等原因,能干事、愿干事的人少,造成了“结构性缺人”。
更深层次的人手痛点还在于,乡镇机关化加剧。机关三件事“办文办会办事”,前两件都与材料有关,甚至乡镇有一半多的人要长期呆在办公室,接收各种文件、准备各种资料、上报各种信息,会用电脑办公的年轻人,就更成了基层“香饽饽”。也是在2017年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》,强调加强乡镇干部队伍建设。
如今,基层越来越受到关注,云南80后基层干部李忠凯因为长相老成火遍全网绝非偶然。从舆论反映看,大家对基层的艰辛更为理解,而在我采访过程中,也能遇到不少秉持着新观念的年轻干部。
邓力就是其中之一,在基层工作,他没有抱怨工作的高难度和低收入,反而为自己具备处理繁琐问题的能力而颇感自豪,“那些上级机关来的干部,不见得有这种能力”。但令不少人苦恼的是,工作中各种聊天群组、政务APP正在对基层干部形成“绑架”之势,刚从“文山会海”里解脱出来一点,就又要围着手机转,形式主义依旧存在。
别了老问题,也有新烦恼
要说基层缺人,同这里的发展空间不无关系。“在乡镇待着没前途”,是多年前不少干部的共识,《基层干部,您在乡村还好吗?》中提到,大多数人终极一生也就“熬”个科级干部,能走出去的凤毛麟角。有的人辛辛苦苦几十年,好不容易成绩有了,资历有了,年龄优势却没了,甚至有的还不到50岁,碰上机构改革精简人员,就被号召内退或病退。
一直以来,这个问题都是热点。据统计,中国所有公务员里,60%在县以下基层单位工作,76.7%是乡科级及以下人员,基层公务员想要加薪、晋升,长期以来只有职务晋升,也就是提拔任命一条路。
对此,中央在2014年12月已经有了动作,中央全面深化改革领导小组第七次会议上审议了《关于县以下机关建立公务员职务与职级并行制度的意见》,文件旨在打破乡镇公务员职务晋升空间小、待遇得不到提高、乡镇留不住人才的状况。职务的功能被明显弱化,按照工作年限和考核标准提高职级,就可以相应地增长工资;工作不合格的公务员,将被降低职级,解决部分为官不为、为官乱为的现象,另一方面也疏通了年富力强、廉洁有为的基层公务员的上升渠道。而《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》出台时,也提出实行县以下机关公务员职务与职级并行制度,落实乡镇工作补贴和艰苦边远地区津贴政策。
政策出台后不久,邓力给记者发来了微信消息,聊起了自己的担忧,当前干部队伍身份多样,分行政编制、参公编制和事业编制等,行政编制人员可以转为参公和事业编制,逆向流动则十分困难。更让他不服气的是,“干得好不如写得好”“会做事不如会做人”等现象还存在,如何让更多长期扎根在基层的干部感受到“有为就会有位”,还需完善配套措施。那天我们聊到了深夜,相互抱怨了不少工作上的难处,其实,杂志社的同事们对基层的感情和了解,也多源于这样的闲聊。
另一个我们持续关注的话题,是基层的经济状况。看看今天一些美丽乡村,很难想象在10年前,债务是困扰基层的一大问题。2009年,我们在专题中推出《乡镇的财政困境》,在走访的十余个乡镇中,无一乡镇没有负债,最少的100多万元,最多的200多万元。如今,基层债务已经很少被提及。
同时,基层穷困的状况也得到了大幅改观。农村土地资源资产被重新整合,不少农民依托当地产业发展,流转土地后靠打工分红,村集体经济也焕发出活力。有的乡村还吸引了一些年轻人重新回到家门口就业。
对于基层干部,几年间最大的变化是,过去忙着收钱,如今忙着发钱。从国家统计局发布的2018年国民经济运行情况来看,2018年全国一般公共预算支出的钱超过22万亿元,同比增长8.7%,其中三项投入超2万亿元,分别是社会保障和就业、城乡社区、农林水,这些基本上都与“三农”密切相关。再翻开脱贫攻坚账本。2018年,全国扶贫支出达4770亿元,增长46.6%,其中,中央财政专项扶贫资金规模1061亿元,增长23.2%。
许多乡镇干部告诉我们,当初免除农业税时,许多人松了一口气,认为以后的工作轻松多了,收钱都行,发钱难道还会有问题?但后来,许多人又感叹,发钱的事一点不轻松。乡镇整体工作的水平和方式变了,有干部打比方,过去有乡镇干部收不到粮,就去农户家里牵猪,现在谁敢?
不患寡患不均的心态考验着干部沟通协调的能力,一名乡镇干部称,乡镇很多工作靠的不是文件,是一张嘴,这个时候发钱比收钱考手艺,考的其实是干部个人的口碑与魄力。这几年最明显的变化是,人们的权利意识越来越强,每一个人都想自己的权益得到尊重,与此同时,义务意识却不见得增强。在基层治理过程中,治理者很难用单一的话语和框架展开行动。用何春燕的话来说就是,试图用“顾大局”来说服群众的方式并不绝对奏效了。
变与不变的博弈
前不久记者在基层采访时,正赶上村支书李东和村民一起收茶。去年,李东所在的县争取到中央、省财政资金1600万元,投入2113万元在4个村实施高效节水灌溉项目,通过这套喷灌系统,能确保抗旱、施肥施药统一。李东初步统计,村里的茶园每亩可增加效益2000元左右。
最近几年,李东的生活与工作条件逐步改善,“感觉越来越受重视了”。而在中央层面,农业农村部副部长韩俊在年初表示,要落实乡村振兴战略规划今后五年的重点任务,大约需要投资7万亿元以上。并提出坚持农业农村优先发展,须实现“四个优先”,即在干部配备上优先考虑,在要素配置上优先满足,在资金投入上优先保障,在公共服务上优先安排,加快补齐农业农村短板。
各类资源向基层倾斜的同时,更大的压力也随之而来。考核名目繁多,造成了“留痕”管理,于是,有的干部不断记录工作日志,留存各种档案材料,填写各式各样的表格,核实名目各异的数字,建立大小数据库,不一而足。其中有些是必要的,有的则是不断重复甚至是虚假编造,由此让他们在“5+2”“白+黑”的道路上一去不复返。
“法治国家建设强调严格依法依程序。依法依程序都是需要时间的,但是当前不少地方要求限期完成,根本就没给留足时间。”有干部表示。
今年,何春燕已经成为某乡镇的党委书记,她的感触更深了,“乡镇是最基层的行政机构,但麻雀虽小五脏俱全,产业发展、土地问题、安全生产、宗教信仰、安全维稳……从这里能最深刻地了解中国农村”。人民论坛网指出,有地方前两年承担的行政事务多达150多项, 编制权力清单后,仍有113项。
此外,基层的权力小、责任大,甚至使干部处于如履薄冰的状态。邓力总结,乡镇少有法定职权,法律多为县以上级别各部门赋予职权;二无人事权,所有编制都要通过县一级;三无财权,乡镇财政需要县级财政拨款,经费也要到县里报账。
2018年,中央一系列重磅文件出台,为乡镇干部送来了好消息。从年初的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确要“使基层有人有权有物”,保证“基层权力给基层”,到5月《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》释放出促进干部积极作为、奋进奋发的强烈信号;从9月《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》强调“把夯实基层基础作为固本之策”“推动乡村组织振兴”,到10月《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》规定,对县乡村和厂矿企业学校的督查检查考核事项要减少50%以上。每当一项重要政策出台,邓力总会发个链接过来,加一个微笑的表情,说你们媒体的报道又“立功”了,我说哪有,是你们的地位越来越高了。
今年,中央办公厅印发《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》(下称“通知”),强调2019年要解决一些困扰基层的形式主义问题,明确提出将2019年作为“基层减负年”。
不少干部为此点赞之余,仍有顾虑,多年来从上至下已开展过多次的对形式主义、官僚主义的整治,但最终结果却很难尽如人意。不少人还担心随着时间、环境的推移,会演变出一些极具隐藏性的形式主义。
“为乡镇政府定位赋权,确立其根基性、重要性、主体性、独立性。”中国社会科学院政治学所研究员赵秀玲认为,真正确保乡镇政府的权、责、利,使乡村干部有法可依,在职权范围内行政,是为乡镇干部“减负”的重要措施。
让基层减负落到实处,舆论监督也成为不可或缺的力量。这些年来,我们一直“乐结基层缘、愿交基层友、愿解基层忧”,基层是新闻富矿,也是我们倍加关注的地方,下一次集体出动,就在不远的将来。